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                宋曉梧:親歷勞動就業與養老保險改革的決策背景

                時間:2021-01-26 11:51 來源: 北京師范大學中國收入分配研究院

                1977年底恢復高考,我參加考試,被分配到北京師范學院白紙坊分校。1980年考上北京經濟學院勞動經濟系的研究生。1983年畢業,被分配到國家經委企業局,搞企業勞動組織整頓。1983年,中國恢復國際勞工組織成員國資格。國際勞工組織是由政府、雇主、工會三方代表組成,而當時中國只有政府和工會組織,沒有雇主組織。為此,1984年成立了中國廠長(經理)工作研究會,代表中國雇主組織參加國際勞工組織活動。因為我是學勞動經濟的,組織上調我到廠長(經理)工作研究會工作。1990年,勞動部成立國際勞工研究所,調我到了這個所任副所長。1993年底,勞動部把勞動科學研究所、工資所、社會保險研究所、國際勞工研究所等幾個所合并成立中國勞動科學研究院,我當主持工作的副院長。

                一、勞動力市場概念的提出

                勞動力是經濟學的一個根本性問題,可是我們在經濟體制改革的初期,對勞動力是否需要市場配置是回避的。十二屆三中全會《關于經濟體制改革若干問題的決定》中明確寫上“勞動力不是商品”,也是為了回避這個問題?;仡櫸覈洕w制改革的歷史,實際是市場導向的,先是消費品市場,然后生產資料市場、資金市場、技術市場都有了,就是沒有勞動力市場。當時,有一個名詞叫“勞務市場”。勞務市場是怎樣提出來的呢?據我所知,1985年,趙紫陽對西安勞務市場給予了充分的肯定,希望各地勞動部門應支持積極領導開辦有領導的勞務市場。當時,全國都建立了勞動服務公司,搞勞務介紹。他就提出,勞動力不能全靠政府分配安置,要發揮市場的作用。但又不好提勞動力市場,叫什么呢?勞務市場。以后就用勞務市場的提法代替勞動力市場的提法,這使得我們在國際交往時難以溝通。“勞務市場”很難翻譯,外國人會理解成Service market,但修自行車、剃頭等等都是提供勞務,這里不僅有勞動力的支出,還有工具折舊,水電、場地費用,不是Labor market,交流起來挺別扭的。解釋了一大堆,人家才聽明白你說的就是Labor market。當時,還有好多這種詞,比如失業,不能說中國有失業,只能說中國有待業。這些現在看來似乎不足為道的問題,20世紀80年代至90年代中期,在勞動經濟理論界曾長期激烈爭論。這并非是僅僅用哪個詞匯的爭論,而是關系勞動體制改革的目標方向。

                1992年底,我在勞動部理論務虛會上有個發言,題目是《勞動力市場的國際比較》。但是在《經濟日報》理論版連載發表的時候,給改成《勞動力流動的國際比較》了。題目改了,內容卻一個字都沒改。為什么改題目?編輯說標題還是先不用勞動力市場為妥。1993年11月,十四屆三中全會前夕,一天晚上,勞動部部長李伯勇打電話把我叫到中央黨校。那時候,他在中央黨校學習。李部長說:“現在是叫勞動市場,還是叫勞務市場,還是叫勞動力市場,有爭論,我想聽聽你的看法。”我說:“應該叫勞動力市場。”我對馬克思是怎么講的,恩格斯是怎么講的,西方經濟學是怎么講的,勞動力怎么定義,為什么勞動力是商品而勞動者不是商品,詳細作了解釋?;貋硪院?,我找陳宇、夏積智三人聯名給李部長寫了個建議,就是《關于勞動力資源市場配置的提法問題》,這篇文章收入社會科學文獻出版社出版的中國經濟50人論壇叢書《改革:企業·勞動·社?!芬粫?。據我所知,勞動部在討論十四屆三中全會報告時,主張采用勞動力市場的提法,這有利于把勞動力市場明確寫進全會的決定。從此,勞動力市場的概念被中央國務院文件正式采用了。后來,我才知道,當時高尚全主任也是主張提勞動力市場的。他是直接向中央領導提出來的,我們的作用是間接的。

                這個提法明確以后,應由市場為主配置勞動力資源就很清楚了,理論上對勞動和社會保障的研究就順多了。這個概念的確立,對我們搞勞動經濟學的人來說,印象非常深刻。在這之前,很多問題都得繞著走??!20世紀80年代至90年代初,勞動部門始終堅持勞動工作要計劃為主,可以引入一些市場調節,但只起為輔的作用。當時,還提出勞務市場分社會勞務市場和企業內部勞務市場,社會勞務市場可以有些市場補充,企業內部勞務市場必須有計劃等等。我覺得,明確培育和發展勞動力市場,是勞動體制改革歷史上的一個重大轉折,勞動工作的指導思想發生了根本性變化。本來,勞動者、勞動力、勞動這幾個概念,馬克思政治經濟學區分得很清楚,我們后來搞混了。勞動力市場涉及很多方面,如工資福利、社會保險、勞動保護、勞動安全、職業教育和職工培訓等,還涉及勞動力供求雙方的組織行為問題。用勞動力市場這根主線把這些問題串起來,相互之間的關系就清晰多了,就業、工資、社保、安全等就是有機聯系的而不是分散割裂的。1994年勞動部明確提出,要以培育和健全勞動力市場為主線,深化勞動體制改革,推進各項勞動工作。

                在勞動體制改革方面,意識形態束縛比較多,突破非常費勁。因為勞動力可以局限于經濟學分析,而勞動者要有政治定位,勞動力和勞動者是不可分割的,這就要求經濟理論和政治理論的有機統一。很長時期內我們總是要區分哪些是資本主義,哪些是社會主義。資本主義叫“失業”,社會主義叫“待業”。那一階段還有很多人寫文章論證社會主義待業和資本主義失業的本質區別?,F在分析經濟問題時我們多采用了西方經濟理論,在談政治問題時我們多沿用了馬克思理論,二者之間如何銜接,我認為,到今天也并沒有說透徹。我們經濟理論和政治理論的內在有機聯系還有待進一步研究。此外,勞動力市場供求雙方的組織行為問題也沒有很好解決,工會和雇主組織的職能及其作用,目前還存在很多與市場經濟不適應的問題。

                二、養老保險改革的決策背景

                1995年12月,國家體改委主任李鐵映向勞動部部長李伯勇提出,把我從勞動科學研究院調到體改委。從那時開始,我從過去主要從事勞動和社會保障理論研究轉變為主要從事有關勞動和社會保障體制改革的政策研究和制定工作。1996年,我參與了國務院企業職工養老保險制度改革部際協調小組工作班子的工作,是工作班子的負責人之一。

                中國從1951年開始建立職工養老保險制度,基本是照搬蘇聯的,根據職工的工作年限,按照退休前工資的一定比例,領取退休金。那時是國家統籌,全國總工會也管過。1967年,取消了全國統籌,變成“企業自保”,搞了10多年,這就和蘇聯不一樣了。為什么能搞企業自保呢?因為那時國有企業是國家的附屬物,統收統支,虧了國家給補,盈了國家拿走。企業需要花多少錢,都由國家來解決。到了1984年,搞城市經濟體制改革,中心環節是搞活國有企業,要把企業從政府的附屬物變成自主經營、自負盈虧的主體。當時,還不叫市場主體,叫商品生產主體。企業要自負盈虧,虧了,養老金就發不出去,因為是企業自保。這就出現了一些新情況。像深圳這些新興城市,年輕職工多,養老金富裕;但是,在一些老工業基地,國有企業虧損,退休人員多,發不出養老金。發不出養老金,工人當然要“鬧事”,應當說工人要求發養老金是完全合理的,不是“鬧事”。他們不理解,干了一輩子,為什么拿不到養老金?從1984年開始,就有工人到省政府、市政府、縣政府門前去靜坐,逼得政府開始解決養老問題。打破企業自保,在縣市層次搞養老保險社會統籌就是從那個時候開始的。1984年首先是在廣東省江門、東莞、四川省的自貢、江蘇省的泰州、無錫等地開始試點,1986年1月,國家體改委、勞動人事部聯合印發《轉發無錫市實行離退休職工養老保險統籌制度的通知》,要求各地擴大試點。

                現在回過頭來看,關于社會保障制度的改革,我們理論準備嚴重不足。十二屆三中全會關于經濟體制改革的決定是一個里程碑式的歷史性文件,城市經濟改革從此發軔。小平曾經說過,這是一部新的社會主義政治經濟學。但是,在這個決定中,你找不著“社會保障”這四個字。這個決定主要是圍繞搞活企業及其相關的價格、財稅、經營權、所有權等問題展開。這已經是了不起的很大的突破了,我們不能要求在改革初期就想得那么周全。然而,企業一改革,自然就出現了職工的養老、醫療、失業等問題。20世紀80年代中期的養老保險制度改革真是“摸著石頭過河”。當時,踩到哪塊石頭了?就是工人領不到養老金,報銷不了醫療費。我們現在講改革進程,從正面說是什么時候開始重視這個問題、那個問題了。為什么引起重視???很多是問題倒逼出來的。

                在養老保險改革方面,存在著一個重大爭論。即在中國的養老保險制度里要不要設立個人賬戶?如果設個人賬戶,是大賬戶還是小賬戶?1991年6月,在地方試點的基礎上,國務院發布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》,開始實行職工個人繳納一部分費用,從工資的1-2%起步,逐漸增加。當時的設想是,因為工人個人繳了費,知道這個錢是自己的,而且保值增值,老了以后返回得就多,這樣對工人繳費有激勵作用。再一個考慮是,建立個人賬戶,就是要把這種激勵作用延伸到養老保險中去。按本人工資的百分比建立個人賬戶,雖然都是工資的1%,但是你掙一萬塊和他掙一百塊,差別就很大了。掙錢越多,企業為你繳的也就越多。1993年國家體改委提出的養老保險改革方案,要搞大個人賬戶。按照本人工資的比例,設立一個個人賬戶,自己繳一部分錢,企業給你繳一部分錢。參照新加坡管理模式或者智利管理模式,個人賬戶保值增值。那時候,社會輿論的主要傾向是反對平均主義、大鍋飯,所以體改委傾向于設立大個人賬戶在當時也有一定道理。勞動部則強調比較傳統的理論,還是要堅持社會共濟,養老金的大部分按社會平均工資發放,不管你掙一萬塊還是掙一百塊,都要按照社會平均工資發放養老金。這里,我把工資收入差距說得極端一些,這樣容易理解。

                1995年3月,國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》。當時勞動部和體改委分別提出了兩個不同的方案。勞動部的方案是建立相當于個人工資3%的個人賬戶,體改委的方案是12%甚至16%的個人賬戶。從這兩個方案看,勞動部的方案是大統籌、小賬戶,體改委的方案是大賬戶、小統籌。兩家方案不一樣,國務院協調不下來,決定把兩個方案都拿下去,各省自己選擇,各省還可以自己定個人賬戶的比例。結果全國31個省市自治區就出現了五花八門的個人賬戶,最小的3%,最大的16%,中間的11%。

                本來,搞社會保障是為了有利于建立全國統一的勞動力市場,使那些永久或暫時退出勞動力市場的人有生活保障。比如,職工退休了,就永久退出勞動力市場;失業了,是暫時退出;因病、因傷,多數是暫時退出。要給這些人一個合理的生活待遇,這就為勞動力流動提供了一個合理的平臺。但是,全國各地的基本養老保險方案不一致,嚴重影響了勞動力的合理流動。個人賬戶是要隨著職工自己走的,個人賬戶不統一,就成為職工異地流動的障礙。武漢就是典型的例子。湖北省和武漢市實行兩種不同的個人賬戶,一個城市中,省屬企業和市屬企業之間職工相互調動都困難。你是3%的賬戶,我是12%的賬戶;你到我這來,前些年欠的個人賬戶的錢你繳不繳?企業繳的那部分錢也不一樣。調出的企業說,他人都走了,我為什么給他補齊呀?調入的企業說,他過去沒有在我這干,我為什么給他補?這樣,就造成了很多糾紛。所以,這個政策實行僅僅1年,各地反應非常大。我們調研時,地方領導抱怨說,有人批評地方各行其是,搞無政府主義,其實不是地方搞無政府主義,是因為中央在這個問題上搞了“無主意政府”。個人賬戶多大,上邊沒準主意,讓我們自己確定,一個國家的基本的養老保險制度怎么能搞成這樣五花八門呢?現在回憶起來,這件事的確走了彎路。

                這些問題出現以后,迫使中央高層把統一企業職工養老保險制度提到重要議事日程。1996年,國務院要求體改委、勞動部和財政部共同研究統一企業基本養老保險制度。這個工作班子成員主要由體改委、勞動部、財政部有關人員組成。勞動部是養老保險司司長焦凱平,財政部是社會保障司司長路和平,體改委就是我。上面還有部長這一層,國務院主抓是朱镕基,體改委是國務委員兼主任的李鐵映。在調研過程中,分歧仍然很大。有的地方堅持大賬戶,有的地方堅持小賬戶。各有各的道理,各有各的好處,而且都拿出國際上的經驗據理力爭。經過征求地方意見、專家論證、部門協調,最后拿出了一個統一方案。1997年夏在北戴河召開的國務院常務會議上通過了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》,之后不久在京西賓館召開全國會議,貫徹落實這個決定。

                統一的養老保險制度可以說是一個折中方案,既不是最大的16%,也不是最小的3%,而是11%。其中8%由職工個人繳納,個人繳費也不是一步到位,是從3%起步,每年增加一個百分點,逐步達到8%。你繳3%的時候,企業給你繳8%;以后每年你多繳一個百分點,企業少繳一個百分點。除了個人賬戶,還有社會統籌這一塊。職工退休的時候,除了領你的個人賬戶之外,還領社會統籌金支出的基礎養老金,這個錢是企業繳的。但我們沒有實行全國統籌,各統籌地市負擔的養老水平不一樣,繳的比例也不一樣。深圳可以比較低,像沈陽這樣的老工業城市,企業可能按工資總額的30%繳納都不一定夠用。退休職工領取基礎養老金,是按社會平均工資的20%。就是說,你掙一萬塊也好,掙一百塊也好,基礎養老金都是社會平均工資的20%,這就把一次分配的差距縮小了。統賬結合的基本養老保險制度既有個人賬戶的激勵,又有社會統籌的共濟。但是應該說,11%的個人賬戶比例是比較高的,社會統籌這部分比例相對低一些。

                后來,我國的社會經濟形勢發生了很大變化。從上世紀80年代末到本世紀初,短短十幾年,中國由一個平均主義盛行的國家,變成了一個分配差距過大的國家。人們對養老保險中激勵與公平的關系有了新的看法。在社會保障方面更要強調公平與共濟。這樣, 2001年啟動遼寧社會保障體系的試點時,進一步調整了養老保險繳費和發放的比例。個人賬戶從11%縮小到8%,全部由個人繳;同時增大了基礎養老金的發放比例,從社會平均工資的20%提到30%。這個方案從2000年開始設計,2001年在遼寧開始實施,2004年擴展到吉林、黑龍江,現在已經基本上在全國實施。一個退休人員拿到的養老金,個人賬戶部分要占到30%左右,加上社會平均工資30%,替代率還在60%左右,但是結構變了,共濟性加大了。也就是說,工資高的人,從養老金中拿的少一些了,工資低的和工資高的養老金差距縮小了。

                我前面說過,我們在社會保障方面,理論準備嚴重不足。不足到什么程度?舉個例子。養老保險應該歸哪個部門管?20世紀80年代曾發生過激烈爭論。我們的習慣思維是按所有制來區分。1984年10月,中央財經領導小組會議出過一個決定,規定國有企業養老保險歸勞動部管,集體企業養老保險由保險公司管,由中國人民保險公司起草《城鎮集體所有制企業職工養老保險條例》?,F在回想起來,犯了低級錯誤。為什么發生這樣的問題呢?因為當時我們對市場經濟條件下怎么搞養老保險,基本上是兩眼一摸黑。出國考察,看看人家是怎樣搞的。中國人保公司派人去美國,由美國金融機構接待。人家說:“我們保險公司經營了多少養老保險,企業的養老保險數額非常大,幾萬億!”對方還介紹了養老保險怎么保值增值。他回來寫報告就說,美國養老保險是美國保險業經營,或者是基金公司經營。勞動部派人去美國,是美國勞工部或社會保障署接待。社會保障署說:“從1935年美國社會保障法頒布以后,養老保險都是由社會保障署管。”同時介紹了勞工部是怎樣管理的。他們回來后,都跟國務院說:“這個事應該由我們管。”1990年,國務院召開全國勞動廳局長會議,田紀云是副總理,羅干是秘書長。會上,時任遼寧省勞動廳廳長的慕綏新代表勞動部門發言說:“怎么讓保險公司管基本養老保險?法定養老保險應該都是勞動部門統一管。”田紀云說:“這個問題挺復雜。羅干,你膽大,你說說,該誰管?”當時我在場,記得很清楚,羅干也沒有做結論。

                我認為,養老保險改革走過些彎路,也反映社會保障體制改革有一個試錯的過程。問題是在試錯的過程中立法比較難,很多方面沒有定論。而立法滯后,工作推動就有障礙。1997年《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》明確指出養老保險要覆蓋私營企業和個體工商戶,但是在實際推進中很難。開始,國有企業都不愿意參加,要讓民營企業繳費就更難。地方勞動部門說,我們磨破嘴皮子、跑破鞋底子、撕破臉皮子,最后才收上這些養老金。如果立法,工作力度就大不一樣了。

                到現在,我國還沒有在社會保險方面立法。我認為,一個是觀念上的障礙,再一個是部門利益。20世紀80年代和90年代初,不同觀念爭論得很厲害;后來觀念的問題越來越淡薄,部門的利益越來越突出。不過現在又出現了回潮,有相當一批人,包括一些比較有名的經濟學家,還有一些年輕人,他們認為還是馬克思說的對,咱們現在把社會保障制度改壞了,還是應該回到《哥達綱領批判》的觀點,由國家把社會保障全部包下來。他們說,現在的社會保障制度還不如50年代,最典型的是醫療改革,醫療保險改革總體不成功。他們拿現在和50年代作簡單比較。比如說,從1949年到1959年,平均壽命提高多少,嬰兒死亡率降低多少;現在經濟發展這么快,人均壽命才增長幾歲?嬰兒死亡率下降多少?甚至沒下降,農村地區還增加了。所以說現在還不如50年代。有些人認為,從基本理論上說,現在的東西就是新自由主義,爭論很大。過去爭論的是大賬戶還是小賬戶,是省級統籌還是全國統籌,主要是技術層面的問題、具體制度的設計問題?,F在又回到是社會主義制度還是資本主義制度的本質爭論,說社會保障甚至整個經濟體制改革的方向根本就錯了,這個問題就大了。我個人的觀點,不同意全盤否定社會保障制度改革,更不同意徹底否定整體的經濟體制改革,倒退計劃經濟沒有出路,應當堅持市場導向的經濟體制改革,進一步完善與其相適應的社會保障體系。

                (本文節選自《見證重大改革決策 ——改革親歷者口述歷史》,社會科學文獻出版社。)

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